Kilde: indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au
Solenergi vil være fokuspunktet for Indonesias energiomstilling. Foto av Asian Development Bank fra Flickr.
16. NOVEMBER 2023
Indonesias Just Energy Transition Partnership (JETP) er et fond på opptil 20 milliarder dollar øremerket investering i ren energi de neste tre til fem årene. Indonesia signerte avtalen med International Partners Group – ledet av USA og Japan – på G20-toppmøtet i 2022.
Som en del av sine forpliktelser under dette rammeverket, ga Indonesia ut en omfattende investerings- og politikkplan (CIPP) som beskriver et veikart for å nå topputslipp i 2030 og bli netto null innen 2050.
Under scenariet som er modellert i CIPP, forventes solenergi å bli den viktigste nye elektrisitetskilden i Indonesia. Den må vokse raskt fra 0,1 % av energiproduksjonen i 2022 til 8 % innen 2030. Geotermisk energi, vannkraft og bioenergi må også vokse raskt. Elektrisitet generert av alle former for fornybar energi forventes å øke fra 13 % i 2022 til 44 % i 2030.
Etter hvert som mer fornybar energi kommer i bruk, vil kull gradvis fases ut, men vil fortsatt være en viktig kraftkilde på kort sikt.
Private investeringer krever markedsreformer
For å nå disse ambisiøse målene vil privat sektor spille en ledende rolle innen prosjektfinansiering og utvikling. Indonesia og dets statseide elektrisitetsselskap, PLN, har ikke en god merittliste når det gjelder å indusere privat sektorutvikling av fornybar energi, spesielt vind og sol. CIPP anbefaler en rekke markedsorienterte reformer for å fremskynde denne prosessen og sikre at denne gangen vil ting være annerledes.
En viktig reform involverer prisen på kull. Fordi Indonesia har store kullreserver, setter regjeringen et tak på prisen som kull kan selges til innenlandske kraftverk, vanligvis til under markedspriser. Siden kull er Indonesias primære kilde til elektrisitetsproduksjon, reduserer kontroll av prisen på denne drivstoffinnsatsen produksjonskostnadene og bidrar til å holde detaljhandelskostnaden for elektrisitet lav.
CIPP presser hardt på for at dette pristaket skal fjernes, og at kull skal kjøpes og selges innenlands til sin sanne markedspris. Begrunnelsen her er at jo dyrere kull er, desto mindre attraktivt blir det som kilde til elektrisitetsproduksjon.
En annen reform retter seg mot PLNs forretningsmodell. I Indonesia er prisen forbrukerne betaler per kWh strøm fast avhengig av type kunde og tjeneste, og den endres vanligvis ikke selv om PLNs utgifter øker. Dette betyr at PLN ofte opererer med et stort årlig tap, og staten dekker disse tapene på ulike måter, inkludert subsidier.
Dette er etter design. I likhet med tak på kullpriser, er målet å sikre at høyere kostnader ikke overføres til forbrukerne. CIPP ber PLN om å kvitte seg med dette systemet og ta i bruk en "fremoverskuende inntektsmodell" som bedre tar hensyn til de sanne kostnadene ved å generere elektrisitet. En slik reform vil nesten helt sikkert kreve at forbrukerne må betale høyere priser.
En tredje reform innebærer PLNs rolle i private investeringer og utvikling av fornybar energi. PLN eier og driver Indonesias nasjonale overførings- og distribusjonssystem, og når private utviklere kommer inn på det indonesiske markedet, må de selge kraften sin til PLN. Det er ingen andre kjøpere fordi PLN har monopol på distribusjon. Derfor, før en finansinstitusjon vil gå med på å finansiere et slikt prosjekt, må utvikleren vanligvis inngå en kraftkjøpsavtale (PPA) med PLN som fastsetter vilkårene for å kjøpe kraften.
CIPP kommer med en rekke anbefalinger for hvordan PLN kan gjøre disse avtalene (og anskaffelsesprosessen generelt) mer "bankable" - altså mer attraktive for kommersielle finansinstitusjoner og private utviklere. Hovedtemaet for disse anbefalingene er å flytte en større andel av risikoen fra selgeren (prosjektutvikleren) over på kjøperen (PLN og, til syvende og sist, regjeringen i Indonesia), gjennom ulike mekanismer.
CIPP anbefaler også at PLN håndterer mange av de mer utfordrende trinnene i prosjektutvikling, for eksempel mulighetsstudier og grunnerverv, og deretter tilby et prosjekt på anbud til utviklere når mye av arbeidet allerede er gjort. Dette, sammen med "de-risking"-bestemmelsene, vil absolutt gjøre prosjekter mer attraktive for private investorer og utviklere. Men om det er noe PLN er i stand til og villig til å gjøre, og hva de kan forvente å få tilbake, er et annet spørsmål.
CIPP ser for seg å mobilisere privat finansiering for å utvikle fornybar energi i stor skala ved å bruke en blanding av konvensjonelle markedsverktøy. Staten blir bedt om å "de-risiko" en del av disse investeringene, og PLN forventes å utvikle seg til noe som ligner en konvensjonell kommersiell virksomhet. CIPP anslår at Indonesia vil trenge 96 milliarder dollar i investeringer i fornybar energi og nettforbedringer mellom nå og 2030, og økte tariffer på forbrukere vil bidra til å betale for denne akselererte utviklingen.
En tettere matching mellom strømprisen og produksjonskostnadene er ment å bedre informere langsiktige investerings-, planleggings- og anskaffelsesbeslutninger og gjøre dem mer lydhøre for markedsforholdene. Fordi teknologier som solenergi blir stadig billigere å bygge og drifte, vil prissignaler i et konkurranseutsatt marked naturligvis flytte investeringer mot fornybar fordi de er billigere enn kull.
For at denne planen skal fungere som forutsatt, må Indonesias energisektor fås til å fungere mer som et effektivt og konkurransedyktig marked. Dette er grunnen til at CIPP presser hardt på for å fjerne pristaket på kull. Hvis innenlandske kraftverk kan fortsette å skaffe kull til under markedsverdi på grunn av statlig inngripen, er prisene ubrukelige som signaler fordi de ikke reflekterer den økonomiske virkeligheten.
Politikk kan trumfe markeder
Historisk sett har ikke prissignaler satt av markeder vært spesielt effektive i den indonesiske energisektoren. Faktisk er et av de eksplisitte målene for energipolitikken i Indonesia å buffere forbrukere fra de sanne kostnadene ved energiproduksjon. Den indonesiske regjeringen ønsker å levere strøm til forbrukere til lave og stabile priser, isolert fra svingninger i råvarepriser og andre eksternaliteter.
Muligheten til å begrense den innenlandske prisen på kull er attraktiv for beslutningstakere nettopp av denne grunn. Etter pandemien, da kullprisene skjøt i været rundt om i verden, endret ikke strømregningene seg mye i Indonesia. Det er fordi PLN – og til syvende og sist regjeringen – spiste opp tapene og prisen på kull ble kunstig holdt nede.
Kontroll av prisene er en kraftig styringsmekanisme å ha og ikke en som regjeringen i Indonesia sannsynligvis vil gi opp lett. De vil være ekstremt motstandsdyktige mot ethvert politisk rammeverk der forbrukere forventes å bære økte drifts- og investeringskostnader på grunn av de politiske implikasjonene av prisøkninger. Landet opplevde omfattende protester da det forsøkte å kutte ned drivstoffsubsidier i 2022.
Å oppfordre til at PLN og strukturen i den indonesiske energisektoren skal overhales og bli mer lydhør overfor prissignaler på bare syv år er en svært ambisiøs visjon. Å forvente at forbrukere skal bære økte kostnader ved energiomstillingen mens staten absorberer utviklingsrisiko for å indusere flere private investeringer, vil ikke være et tiltalende forslag for den indonesiske regjeringen.
Det er tydelig at JETP investeringsveikartet ble skrevet med et øye for å gjøre Indonesias fornybare energisektor mer attraktiv for privat kapital. Det som er mindre klart er om planen i tilstrekkelig grad tar hensyn til realiteten til Indonesias politiske økonomi og interessene og insentiver til sentrale interessenter som PLN slik de faktisk er, snarere enn slik globale investorer og markeder ønsker at de skal være.